美國(guó)食品安全可追溯制度及其對(duì)我國(guó)的啟示

    面對(duì)我國(guó)日益嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，十八屆三中全會(huì)提出 “完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過(guò)程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，保障食品藥品安全”的戰(zhàn)略決策。在此方面，美國(guó)相對(duì)健全的食品安全可追溯制度為我國(guó)實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略決策提供了借鑒。

　　一、美國(guó)食品安全可追溯制度的特征

　　美國(guó)食品安全可追溯制度對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的食品進(jìn)行全程監(jiān)管。其特征之一就是全程監(jiān)管、追蹤與管控相結(jié)合。美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局作為專職的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)食品從生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸，再到銷售整個(gè)流程，也就是“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管。在每個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)管人員要記錄食品的各種信息。在生產(chǎn)過(guò)程中，不但要記錄產(chǎn)品品種、生產(chǎn)時(shí)間以及生產(chǎn)農(nóng)場(chǎng)信息，還要記錄種植處理、土壤消毒、栽培方式、施肥、灌溉、農(nóng)藥使用、收獲采摘等信息。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，這些信息得以快速高效地收集，并形成巨大的數(shù)據(jù)庫(kù)，最終上傳到公眾信息平臺(tái)。除了記錄信息，更重要的是通過(guò)對(duì)實(shí)際操作的管控，在生產(chǎn)源頭消除安全隱患。

　　特征之二是對(duì)進(jìn)口食品嚴(yán)格控制。對(duì)于進(jìn)口食品，由于無(wú)法強(qiáng)求從源頭的可追溯性，因此美國(guó)采取了以安全認(rèn)證為主的控制制度。比如，第三方認(rèn)證制要求有資格的第三方保證國(guó)外食品工廠符合美國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)；高風(fēng)險(xiǎn)食品認(rèn)證制要求高危險(xiǎn)進(jìn)口食品必須通過(guò)第三方認(rèn)證或者其它安全承諾保證來(lái)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)；而進(jìn)口商自愿認(rèn)證項(xiàng)目為進(jìn)口的食物源自食品安全認(rèn)證工廠的進(jìn)口商提供快速審查與快速準(zhǔn)入服務(wù)。此外，美國(guó)實(shí)行進(jìn)口商問(wèn)責(zé)制，規(guī)定進(jìn)口商有明確的責(zé)任保證國(guó)外供應(yīng)商擁有足夠的控制措施來(lái)保證其生產(chǎn)的食品絕對(duì)安全。但是，如果國(guó)外出口商拒絕美國(guó)食藥局獲取相關(guān)信息，食藥局有權(quán)拒絕準(zhǔn)許從國(guó)外工廠進(jìn)口食品到美國(guó)。除了嚴(yán)格的認(rèn)證制度，美國(guó)對(duì)所有進(jìn)口的供人與動(dòng)物食用的產(chǎn)品采取預(yù)先通知書(shū)制度。

　　二、美國(guó)食品安全可追溯制度的新進(jìn)展

　　2011年，奧巴馬簽署《食品安全現(xiàn)代化法案》（FSMA），將食品可追溯性與召回作為食品安全問(wèn)題的預(yù)防控制要求提出。法案規(guī)定，在確定食品有安全威脅時(shí)，食藥局有權(quán)向企業(yè)發(fā)出召回通知。若企業(yè)不同意食藥局召回通知，食藥局仍可以采取強(qiáng)制召回行為，包括發(fā)布公告指出產(chǎn)品“嚴(yán)重不利于健康或致死”的可能性。由食藥局授權(quán)立即生效。在正式召回中，企業(yè)有責(zé)任通知州監(jiān)管部門、食藥局召回聯(lián)絡(luò)員將相關(guān)文件上報(bào)食藥局。若企業(yè)或單位未能遵守，將被分別處以25萬(wàn)美元和5萬(wàn)美元的罰款。當(dāng)然，《食品安全現(xiàn)代化法案》也充分保護(hù)食品企業(yè)的權(quán)利，比如盡管食品可追溯制度要求信息透明，但是涉及商業(yè)機(jī)密（包括包含用料數(shù)量的配方信息、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、價(jià)格數(shù)據(jù)、人事數(shù)據(jù)、調(diào)研數(shù)據(jù)、不包含運(yùn)輸信息的銷售數(shù)據(jù)等）受到《食品安全現(xiàn)代化法案》保護(hù)。

　　此外，在2013年美國(guó)食品科技學(xué)會(huì)（IFT）發(fā)布的“在食品供應(yīng)系統(tǒng)中提升食品追溯實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目”報(bào)告，對(duì)食藥局的食品安全可追溯工作提出了多條改善建議。比如，要求食藥局設(shè)立整套食品管理數(shù)據(jù)記錄規(guī)定以及通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分類定義的不允許豁免數(shù)據(jù)記錄規(guī)定；食藥局應(yīng)該要求生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、或進(jìn)口食品的公司對(duì)食藥局定義的關(guān)鍵追溯與關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行記錄；食藥局應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)業(yè)界現(xiàn)有企業(yè)參與提出相關(guān)立法方向的建議，并發(fā)布擬定法規(guī)的預(yù)先通告，或使用其它相關(guān)機(jī)制來(lái)尋求涉眾輸入等。

　　從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以看出，專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)、現(xiàn)代信息技術(shù)、嚴(yán)格的法律和制度建設(shè)及其不斷完善是美國(guó)食品安全可追溯制度的三大基石。我們應(yīng)該在了解自身問(wèn)題的基礎(chǔ)上，借鑒其經(jīng)驗(yàn)。

　　三、我國(guó)食品安全可追溯制度建設(shè)存在的問(wèn)題

　　我國(guó)食品安全的主要問(wèn)題是藥物殘留和重金屬等有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)；食品中微生物污染和生物毒素含量超標(biāo)；食品生產(chǎn)加工過(guò)程中的摻雜使假。造成這些問(wèn)題的原因主要是產(chǎn)地環(huán)境污染；不當(dāng)使用農(nóng)業(yè)投入品；違規(guī)使用食品添加劑和非法添加物；農(nóng)獸藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理不到位；我國(guó)人均食品安全監(jiān)管資源占有率低；食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者守法成本高，違法成本低。從這些主要的食品安全問(wèn)題及其主要原因可以看出，建立基于全程監(jiān)管的食品安全可追溯制度將是解決我國(guó)食品安全問(wèn)題的有效手段。然而我國(guó)食品安全可追溯制度建設(shè)的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。

　　問(wèn)題之一是區(qū)域分割，缺少全國(guó)統(tǒng)一的、覆蓋全程的食品安全可追溯制度。食品生產(chǎn)銷售的全國(guó)性決定了食品安全可追溯制度是一項(xiàng)全國(guó)性的系統(tǒng)工程，其建立運(yùn)行需要一支全國(guó)性的、專門的機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，并采取覆蓋全國(guó)的統(tǒng)一信息平臺(tái)，并做到覆蓋全程，才能保證有效監(jiān)管。目前我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始針對(duì)某類食品推出本地食品安全可追溯制度，比如2011年福州市啟動(dòng)肉品安全信息可追溯系統(tǒng)建設(shè)，再比如2013年陽(yáng)澄湖大閘蟹具有了可追溯產(chǎn)地信息的二維碼標(biāo)簽。這種區(qū)域分割、各成一體、品種單一的可追溯制度具有信息不共享、范圍過(guò)小、難以全程追蹤、追溯成本高等不足，對(duì)于解決我國(guó)食品安全問(wèn)題既顯得杯水車薪，又不利于資源優(yōu)化配置。

　　問(wèn)題之二是信息技術(shù)應(yīng)用不充分，信息披露機(jī)制不健全。食品安全可追溯制度是一項(xiàng)高度依賴現(xiàn)代信息技術(shù)的制度，美國(guó)該項(xiàng)制度的成功就在于其對(duì)信息技術(shù)、信息化平臺(tái)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，利用低廉的人力、物力成本實(shí)現(xiàn)對(duì)海量食品安全相關(guān)信息的收集、管理與共享。信息披露是食品安全可追溯制度的核心，是消費(fèi)者知情與監(jiān)督的關(guān)鍵。在我國(guó)，食品安全可追溯制度信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后，食品安全信息共享資源平臺(tái)尚未建立，缺乏行之有效的食品安全信息動(dòng)態(tài)追蹤體系，信息披露機(jī)制不健全，降低了食品安全可追溯制度運(yùn)行效率。

　　問(wèn)題之三是對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品管控不嚴(yán)。同一品牌產(chǎn)品在其他國(guó)家安全，但是進(jìn)入我國(guó)就出現(xiàn)問(wèn)題，比如雀巢兒童奶粉碘超標(biāo)，恒天然奶粉檢出肉毒桿菌。究其原因，主要是我國(guó)對(duì)進(jìn)口食品采用的安全標(biāo)準(zhǔn)水平低、更新慢，以及對(duì)進(jìn)口食品的檢驗(yàn)手段不合理。我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的比例僅僅為23％；大量食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、控制食源性危害標(biāo)準(zhǔn)低于CAC等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)達(dá)國(guó)家食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的修改周期一般是3到5年，而我國(guó)有些標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)實(shí)施達(dá)10年甚至更長(zhǎng)。我國(guó)對(duì)進(jìn)口食品檢驗(yàn)的原則是批批檢驗(yàn)，由于該檢驗(yàn)原則沒(méi)有根據(jù)進(jìn)口食品的特點(diǎn)、工藝流程進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)和評(píng)估來(lái)設(shè)置有針對(duì)性的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目，因此會(huì)導(dǎo)致檢驗(yàn)的低效率。

　　四、建立我國(guó)食品安全可追溯制度的政策建議

　　美國(guó)的食品安全可追溯制度建設(shè)起步較早，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，部分理念、制度設(shè)計(jì)和追溯技術(shù)可以為我所用。吸收其經(jīng)驗(yàn)，基于我國(guó)國(guó)情，建設(shè)完善我國(guó)食品安全可追溯制度的政策建議如下：

　�。ㄒ唬┙�立多方參與，全國(guó)統(tǒng)一的食品安全可追溯制度。由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)、消費(fèi)者多方參與，建立全國(guó)統(tǒng)一、覆蓋全程的食品安全可追溯制度。專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)食品安全可追溯制度的建立運(yùn)行，并做好地方已有追溯制度與新制度的銜接，保證真正做到全程監(jiān)管。大力宣傳和發(fā)揮食品安全可追溯制度作為企業(yè)安全信用背書(shū)的作用，引導(dǎo)企業(yè)積極執(zhí)行可追溯制度要求。通過(guò)積極宣傳，鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買有可追溯標(biāo)識(shí)的食品，推進(jìn)食品安全可追溯制度走上正軌。此外，食品安全可追溯制度建成運(yùn)行后，還要根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)食品安全形勢(shì)變化，不斷進(jìn)行調(diào)整完善，提高制度運(yùn)行效率。

　�。ǘ�）充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，改變信息不對(duì)稱的局面。要重點(diǎn)開(kāi)展監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力工程，通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立食品安全可追溯制度和信息化指揮平臺(tái)，改變過(guò)去傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”，提高監(jiān)管效率。食品安全追溯系統(tǒng)建設(shè)是“牽一發(fā)動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程，需要重點(diǎn)推進(jìn)。國(guó)外在追溯系統(tǒng)建設(shè)方面已經(jīng)形成了多維彩碼信息技術(shù)等成熟的技術(shù)和運(yùn)作模式，可以加以引進(jìn)和借鑒。

　�。ㄈ�）要加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口食品的安全監(jiān)管。首先要建立與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)盡快加以修改。運(yùn)用有關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，建立進(jìn)出口食品安全控制體系，逐步形成食品安全的早期預(yù)警機(jī)制。其次，學(xué)習(xí)美國(guó)對(duì)進(jìn)口食品的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)口食品進(jìn)行安全認(rèn)證為主的監(jiān)管制度。有資格的第三方保證國(guó)外食品工廠符合我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)。將食品安全認(rèn)證制度融入食品安全可追溯系統(tǒng)，如果國(guó)外出口商拒絕食品安全可追溯制度負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)獲得相關(guān)信息，可追溯制度負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)有權(quán)拒絕準(zhǔn)許從國(guó)外工廠進(jìn)口食品到我國(guó)。

來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

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