國際大宗商品價格劇烈波動下，中國亟需健全農產品供應鏈

6月25日，2024中國農業(yè)國際經貿合作會議在北京舉辦。本次會議由中國國際商會主辦，以“綠色智啟未來，合作鏈通共贏”為主題。程國強以“加強國際農業(yè)經貿治理改革合作”為主題進行了發(fā)言。

程國強在演講中指出，當前，全球每年有7億－8億人深受饑餓威脅，發(fā)展中國家的糧食安全形勢越來越嚴峻。2022年，亞洲饑餓人口最多，達到4.02億，占全球食物不足總人口的55%；非洲占比38%（2.82億），拉美占比6%（4300萬）。若糧食安全形勢繼續(xù)惡化，聯(lián)合國2030年零饑餓目標很有可能難以實現(xiàn)。

他指出，當前，全球整體上并不缺糧，糧食安全問題實質上是分配結構問題。由于國內糧食生產能力較低、糧食分配的結構性問題嚴重，許多發(fā)展中國家不得不通過進口來彌補國內供需缺口，形成了依賴國際市場的糧食供給體系。他還指出，新世紀以來，全球經歷的三次糧食危機都是由糧食的金融化問題、能源化問題造成的。

“如果發(fā)展中國家國內有足夠的糧食生產，或者有糧食安全的基礎設施，完全可以抵抗這種價格波動。但問題在于，發(fā)展中國家在農業(yè)發(fā)展中存在著戰(zhàn)略側的失誤，因此反復陷入了糧食危機。”他呼吁加強國際合作，推動以全球糧食安全為導向的全球農業(yè)治理機制改革。

過去30年，世界貿易組織（WTO）在改善國際農業(yè)競爭環(huán)境方面有哪些進展，又存在哪些不足？針對這些問題，程國強對21世紀報道記者一一做出回應。

全球農產品貿易面臨新挑戰(zhàn)

《21世紀》：過去30年，WTO在改善國際農業(yè)競爭環(huán)境方面有哪些進展和不足？

程國強：1995年1月1日，WTO正式成立。自烏拉圭回合談判以來，農業(yè)治理與改革成效顯著，全球農產品市場準入大幅提高，推動全球農產品貿易自由化，促進農產品貿易迅猛增長。過去30年，全球貨物貿易出口大概增長了3.8倍，進口增長了3.9倍，而農產品貨物貿易出口增加了2.9倍，進口增加了2.8倍。其中，2018年是一個分水嶺。農產品貿易在1995年至2008年期間快速增長，出口年均增長6.5%，進口增長6.4%；但在全球金融危機后，在2008年至2021年，出口年均增長3.7%，進口年均增長3.5%�？傮w來講，自1995年以來，全球農產品貿易被納入到多邊框架進行治理，極大地促進了全球農產品貿易。不僅如此，全球主要農產品出口國也出現(xiàn)了結構變化：部分新興國家出口增長較快，巴西已經成為全球第二大農產品出口國；從進口的角度看，中國成為全球最大農產品的進口市場。

與此同時，過去30年中，整個世界發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)了很多新問題，包括前幾年的疫情、最近的地緣政治沖突以及大國關系的深度調整，使得WTO農業(yè)協(xié)定難以適應新的現(xiàn)實。因此，改革迫在眉睫。WTO農業(yè)協(xié)定第20條提出了改革機制，在后來的WTO多哈回合中，農業(yè)也始終是最核心的議題，各方希望根據全球化的趨勢制定新的貿易規(guī)則，但是僵持了多年的談判最終停了下來。

它的不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，這對很多農產品凈進口國（主要是發(fā)展中國家）來說是非常不利的，特別是中國，因為當前的規(guī)則對出口國更加有利。近年來，主要糧食出口成員頻繁、長期使用出口限制措施，對國際糧食供應穩(wěn)定性造成了負面影響，但WTO現(xiàn)行出口限制紀律較松散，成員在實施出口限制措施時也并未嚴格遵守。第二，全球農產品的投機炒作對很多國家的糧食安全造成了重大影響，而現(xiàn)有的協(xié)定也沒有相應的約束條款。第三，現(xiàn)有的農業(yè)協(xié)定對發(fā)達國家更有利，因為它當時是由美國和歐盟主導制定的，發(fā)展中國家的利益得不到保證。

全球農業(yè)治理改革迫在眉睫，但是現(xiàn)在多邊談判陷入僵局，區(qū)域貿易協(xié)定蓬勃發(fā)展。但問題是，在CPTPP、RCEP、NAFTA中，農業(yè)都被邊緣化了，沒有太大進展，因此，我們現(xiàn)在基本面臨的局面是新規(guī)則沒有形成、舊的規(guī)則又有漏洞。

全球農產品價格波動因素更趨復雜

《21世紀》：能否具體談談當前全球農產品貿易面臨的挑戰(zhàn)？

程國強：第一，農產品出口供給集中度高，但進口相對分散；糧食貿易集團化趨勢增強，農業(yè)跨國公司擁有全球70%的谷物貿易。比如，2021年，前五大小麥出口國占到了全球60%的小麥出口，而前五大小麥進口國占全球小麥進口量不到25%。其他主糧的情況也是如此。用OECD數據來看，這種進口集中度的趨勢很難扭轉，到2032年，小麥的進口集中度達到74%，玉米達到88%，這對于進口國來講是一個非常不好的信號。

第二，農業(yè)貿易自由化利益分配日益不公平，市場開放的好處主要由發(fā)達國家獲得，發(fā)展中國家的收益占比較低，而且面臨被進一步邊緣化的挑戰(zhàn)。大多數發(fā)展中國家都是農業(yè)國，因為它們通常沒有完成工業(yè)化，但主要的糧食出口都是發(fā)達國家，而發(fā)展中國家主要是進口，這樣的不平衡對于解決全球糧食安全問題非常不利。

第三，自新世紀以來，全球已經經歷三次大的價格波動，每次價格波動幅度超過50%，分別在2008年、2012年、2022—2023年。國際農產品市場波動成因更加復雜，多種沖擊因素的疊加效應越來越顯著。除了傳統(tǒng)因素外，非傳統(tǒng)因素的影響也越來越多：比如，農產品金融化，糧食成為金融投機產品，糧價與美元周期掛鉤；農產品貿易集團化，跨國公司控制全球糧食貿易的90%；農產品能源化，玉米等糧食被大量用于生產生物能源，使得油價波動傳導到了糧食市場。

第四，國際農業(yè)經貿治理的制度性缺陷日益顯著，這主要體現(xiàn)在規(guī)則不平衡、約束不充分、改革缺乏動力和持續(xù)性以及發(fā)展關注不足上。

《21世紀》：規(guī)則的不平衡體現(xiàn)在哪里？

程國強：在補貼規(guī)模上，發(fā)達成員仍然存在大量補貼空間，發(fā)展中國家只有微量允許。受國內政治、社會等因素的影響，發(fā)達國家農業(yè)補貼具有典型的政治經濟學特征，增加容易、削減困難。發(fā)達國家農業(yè)補貼中“黃箱補貼”占比接近3/4，近年來大多以調整補貼結構為主，把受WTO約束的“黃箱補貼”轉移到WTO允許的“綠箱補貼”范圍，至2018年發(fā)達國家“綠箱補貼”占比已上升至81%。目前，發(fā)達國家仍存在高達1470億美元的巨額當期綜合支持量（AMS）空間，發(fā)展中國家僅130億美元，不足發(fā)達國家的9%。大量的補貼增加了發(fā)達國家農產品的出口能力，給發(fā)展中國家?guī)�來了巨大的溢出效應�?/span>

中國亟需健全自己的農產品供應鏈

《21世紀》：我國已成為世界最大的農產品進口國，但是一直受制于國際市場，不掌握農產品定價權。你對這個問題怎么看？

程國強：我覺得所謂的“定價權”是個偽命題。以大豆為例，中國每年進口1億噸，占全球大豆貿易的七八成，卻不會因為采購量大而獲得價格優(yōu)勢。話語權掌握在主要的大豆出口國和有市場支配力的企業(yè)手中。在農產品貿易中，點價交易是最常見的交易方式之一，即以某一月份期貨合約價格為基準，加上一定升貼水，以此來確定現(xiàn)貨交易的價格。目前，中國絕大多數進口的大豆都是由跨國公司以點價方式賣出的。值得注意的是，在芝加哥期貨交易所進行交易的，并不都是農產品貿易商，其中高達80%的參與者都是投機商。也就是說，農產品價格并不由真實需求決定，而是在很大程度上受到了投機行為的影響。比如，如果美聯(lián)儲降息，美元可能會貶值，投機者會大肆炒作農產品期貨，使得農產品價格虛高。

要應對這樣的金融化投機行為，我們需要更好的全球治理規(guī)則，對農產品衍生品工具進行限制。原本芝加哥期貨交易所對投機是有限制的，80%做風險管理的套保，20%做價格發(fā)現(xiàn)的投機，但現(xiàn)在比例完全調轉過來了。曾經美國的期貨管理委員會對非貿易公司掌握的頭寸是有限制的，但現(xiàn)在是不限量了，這在過去全球糧食危機期間產生了重大影響，使得大米的價格從300美元/噸左右漲到了1000多美元/噸。在點價方式下，我們可能會面臨巨大的超額成本。我們曾經做過測算，2023年，同樣9300萬噸的進口量，比上一年要多支付100億美元，比2019年要多支付250億美元。

面對國際農產品價格的波動，中國唯一的應對方法是健全自己的農產品國際供應鏈。通過中國農業(yè)企業(yè)在境外自己投資，建設倉儲物流、港口碼頭，直接從原產地采購，從而避免以點價方式跟跨國企業(yè)交易。這是真正改變全球農業(yè)貿易格局的方式。中國已經成為最大的農產品進口國，但現(xiàn)在70%-80%的農產品都是由跨國企業(yè)送到中國的港口，存在巨大的供應安全風險。

《21世紀》：在這樣的背景下，中國農業(yè)企業(yè)“走出去”有怎樣的前景？

程國強：實際上，機遇是存在的。比如，中國可以和巴西加強農業(yè)合作。作為大豆出口大國，巴西也很痛苦，出口量雖然巨大，但賺不到多少錢。1995年，巴西的大豆產量才1000多萬噸，出口量僅有幾百萬噸，而隨著中國對大豆消費需求的上漲，巴西的大豆產業(yè)迅猛發(fā)展，目前在它8000多萬噸的出口中，6000萬噸都是進入中國市場的。我們曾經計算過，2022年，在巴西收購大豆的價格是583美元/噸，但是這部分有多少是進入本地生產者口袋的，有多少是流出巴西經濟體系之外的？實際上，絕大部分收益是被跨國公司拿走了，巴西本地的經營者并沒有獲得多少好處。

因此，中國農業(yè)企業(yè)可以考慮在巴西投資倉儲物流。巴西地廣人稀，倉儲物流修到哪兒，糧食就可以收到哪兒，地開荒就開到哪兒。巴西也沒有多少糧商，只要有糧倉，當地人就會賣糧。關鍵是要有自己的港口碼頭，因為當前這些糧食碼頭都是由跨國公司控制的，這是開展大規(guī)模農業(yè)貿易的基礎。

實際上，以四大糧商為代表的跨國企業(yè)對中國糧食安全的影響主要就體現(xiàn)在對中國進口供應鏈的控制上，它們掌握了倉儲物流、港口碼頭和國際貿易。但是中國完全可以通過市場化的競爭改變這樣的局面，而且只要中國有意愿進行這樣的投資，這個局面很快就有望改變。投資的難點在于周期比較長，并且投資規(guī)模較大，因此，很可能需要央企帶頭“走出去”。